Антикоррупционное законодательство России

 В гостях у Евгения Федотова Сергей Загребнев, адвокат.

Е.Ф. – Тема нашей программы – коррупция. Как говорится, это одно из самых главных зол в наше время. Это признает и руководство нашей страны. Периодически выступают и говорят об этом и президент, и премьер, и правоохранительные органы. На ваш взгляд, насколько эффективно законодательство о борьбе с коррупцией в нашей стране? Что нужно еще в этой области сделать?

С.З. – Я не криминолог и не социолог. Поэтому я не занимаюсь проблемой преступности с научной точки зрения. Но я адвокат–практик. Как практик, я вижу, что в последнее время отношения предпринимателей с одной стороны и чиновников с другой стороны обостряются. Я имею в виду, что со стороны чиновников происходят все более явные проявления коррупции. В частности, я участвую в проверках. Очень часто приходится наблюдать, как приезжают представители правоохранительных органов на очень дорогих автомобилях. На джипах, на "Porsche".

Е.Ф. – Зачастую даже простой работник ГАИ может сидеть в дорогом автомобиле.

С.З. – Да. И зачастую эти представители правоохранительных органов сходу ставят вопрос о том, чтобы урегулировать отношения известным образом. Поскольку, повторяю, все чаще и чаще в последнее время приходится сталкиваться с такими ситуациями, волей–неволей я задумался, а почему так происходит. Я обратился к теме нашего российского законодательства, посвященного проблеме коррупции, и провел небольшой анализ. Собственно говоря, я это делал для себя. С выводами я потом поделился посредством некоторых публикаций. Они касались как судебной коррупции, так и коррупции в целом. Мои выводы таковы, что за последние годы не только не происходит улучшения, так скажем, правового климата, охватывающего тему коррупции, но и наблюдается некоторый регресс. Был такой полезный, на мой взгляд, закон, принятый еще в 98–ом году, о государственном контроле над соответствием крупных расходов на потребление и фактически получаемым физическими лицами доходом. Почему я рассматриваю этот закон с точки зрения противодействия коррупции. Вообще есть такая точка зрения, что с коррупцией должны бороться в первую очередь правоохранительные органы. Это и так и не так, потому что правоохранительные органы чаще всего борются все–таки с последствиями коррупции, а не с ее причинами, не с источниками этого антиобщественного явления. Для того, чтобы бороться с проблемой, пытаясь решить этот вопрос на корню, здесь нужно обращаться к экономическим факторам коррупции. Это, прежде всего такие вопросы, как контроль над расходами. Это декларирование имущества чиновниками, а также сейчас ставится вопрос о декларировании имущества семьями чиновников. Почему это важно? На самом деле контроль над расходами касается всех. Этот закон 98–го года подразумевал, что каждый гражданин должен отчитываться в крупных покупках, приобретениях, будь то недвижимость, автотранспорт или что–то еще.

Е.Ф. – Начиная с какого–то определенного уровня?

С.З. – Да, начиная с определенного уровня. Но дело в том, что возможности заработка для чиновников крайне ограничены. Поэтому этот закон в первую очередь бил бы по ним. Вообще система государственного контроля над расходами населения в целом и чиновников в особенности существует в целом ряде стран. Это такие страны, как США, Финляндия, даже Мексика.

Е.Ф. – Насколько этот контроль эффективен в этих странах?

С.З. – Сложно, конечно же, сравнивать. Есть целый ряд рейтингов, в которых России отводится место где–то во второй сотне.

Е.Ф. – То есть мы находимся где–то на уровне стран Африки, некоторых бывших советских республик?

С.З. – Да. Если судить по этим рейтингам, то США и Финляндия – это вполне благополучные страны. Мексика – это страна, в которой вопросы коррупции худо–бедно решаются. Я хочу привести в качестве примера, что любой налогоплательщик в той же Мексике может выйти на сайт и посмотреть, каким образом расходуют средства, полученные из бюджета в качестве заработной платы, например, налоговые чиновники. Такая возможность есть. Если наблюдается превышение расходов над доходами, то это тут же является сигналом для того, чтобы принять к этому чиновнику соответствующие меры. У нас этот комплекс мер тоже был предусмотрен. Это была так называемая специальная декларация, которая запрашивалась налоговыми органами. И в том случае, если гражданин, будь то простой гражданин или государственный чиновник, не мог объяснить происхождения средств, на которые он приобрел, допустим, загородный домик или квартиру, или машину, или пакет акций какого–то предприятия, то ему дополнительно начислялся налог. Ему начислялся также штраф и была перспектива возбуждения уголовного дела.

Е.Ф. – То есть это все предполагалось в законопроекте?

С.З. – Нет. Это предполагалось не в законопроекте. Это предполагалось именно законом. Законом 98–го года, который в дальнейшем был отменен.

Е.Ф. – Почему его решили отменить?

С.З. – Он был отменен по таким, казалось бы, обоснованным мотивам, потому что вводился в действие налоговый кодекс Российской Федерации, где существовали статьи, в которых раскрывались процедуры контроля над крупными расходами. Но эти процедуры были в значительной степени, скажем, смазанными. То есть в той трактовке, которую получил этот вопрос в налоговом кодексе, он был в значительно меньшей степени дееспособным. На деле налоговые органы могли проводить проверки, но бремя "доказывания" было на налоговых органах.

Е.Ф. – То есть все проверки, которые были предусмотрены потом, насколько я понимаю, были нивелированы и даже часть статей налогового кодекса, в которых предусматривался более жесткий контроль, в частности за расходами чиновников, была отменена.

С.З. – Да, в том–то и дело, что в законе была предусмотрена ответственность в том случае, если обнаруживается несоответствие расходов и доходов. В налоговом кодексе этот вопрос был опущен. Кроме того, в налоговом кодексе ничего не говорилось, собственно и не могло говориться, об уголовной ответственности за налоговые правонарушения такого рода. Они уже стали трактоваться только как правонарушения, а не преступления. Но и в дальнейшем, не далее как в 2003 году, эти три статьи налогового кодекса также были отменены. Оставалась, правда, статья 31–я налогового кодекса. Там была абстрактная формулировка, которая позволяла контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам. На практике это означало, что все–таки вопрос об источнике дохода на приобретение чего–либо мог быть задан налоговыми органами, в том числе чиновникам. Но с 1 января 2007 года, очередными поправками к налоговому кодексу и эта статья также была отменена.

Е.Ф. – И в итоге, что мы имеем сейчас, конкретно? Имеем ли мы на сегодняшний день в той или иной степени эффективное средство для борьбы с коррупцией?

С.З. – На мой взгляд, нет. У нас нет законодательных средств для того, чтобы конструктивно и эффективно, а главное, результативно работать с этой проблемой.

Е.Ф. – Кто же тормозит этот процесс? Как говорил профессор Преображенский, разруха не в туалетах, а в головах. Получается, что на словах высшие наши чиновники говорят о том, что коррупция это одна из наших главных бед и с ней надо бороться. С другой стороны, мы все знаем, что, например, при проведении предвыборной компании, читая налоговый отчет кандидатов, мы видим, что у них ничего нет, ни счетов в банках, они ничем не владеют. Но все мы прекрасно знаем, что все это есть, но записано оно на жену, на каких–то родственников. Как бы это для нас само собой разумеющееся. Может быть, необходимо изменить отношение общества к этому вопросу? Даже Путин на своей последней пресс–конференции заметил, какие самые эффективные средства борьбы с коррупцией. Это свобода средств массовой информации и гражданское общество. Свобода средств массовой информации у нас ставится под вопрос. Гражданское общество мы тоже только пытаемся построить. Как вы считаете, что может здесь сделать непосредственно народ?

С.З. – Да, здесь непосредственно нужно говорить о двух сторонах этой проблемы. Есть чиновники, которые берут и есть народ, который дает.

Е.Ф. – Начиная с того, что мы садимся в машину. Останавливает работник ГАИ. Первая мысль – есть ли деньги.

С.З. – Да. Зачастую наши российские люди сами проявляют инициативу, и также являются источниками таких проявлений коррупции. Так сложилось исторически, что все важные проблемы, все реформы в России происходят сверху. Поэтому, на мой взгляд, здесь все–таки основная ответственность лежит на власти. И при наличии того, что называется политической волей, наверное, этот вопрос был бы решен.

Е.Ф. – Но вы говорите, что ответственность лежит на власти. Но в то же время и контроль над властью должен быть. Власть – это хорошо, если там сидит человек с чистой душой и с чистым сердцем, решает сделать так, чтоб было хорошо для страны. Но зачастую мы с вами знаем, что есть немало и других людей, которые, пользуясь своим положением, сами являются составляющей этой коррупции. Здесь как? Ведь все–таки должен быть какой–то общественный контроль над этим?

С.З. – Безусловно, общественный контроль должен быть. Но мы с вами сказали, что институт общественного контроля в России не развит на сегодняшний день. Ведь кроме общественной палаты и еще, может быть, нескольких общественных организаций, в России ничего нет. Полагаться на эти ростки гражданского общества и ожидать от них каких–то результатов в борьбе с таким глобальным проявлением, как коррупция, я думаю, неправильно.

Е.Ф. – Вы говорите, ростки. Ведь ростки зачастую выкорчевывают. Я имею ввиду неполную свободу средств массовой информации. Общественные организации, роль которых существенно занижается. Так что здесь можно сделать, чтоб изменить эту ситуацию? Вы считаете, что это должна быть политическая воля сверху?

С.З. – Понимаете, и гражданское общество у нас тоже формируется сверху. Та же общественная палата была создана по инициативе президента. Институт по правам человека – это тоже прерогатива государства. Законы об общественных организациях также принимают наши властные структуры. Они вводят либо какие–то ограничения, либо наоборот, либерализируют этот процесс. Но, так или иначе, он идет сверху. Поэтому я хочу подчеркнуть, что все–таки основная ответственность лежит на государстве, на властных структурах. Это касается и законодательства, которое должно непосредственно касаться вопросов коррупции. Я имею в виду пресловутый базовый закон, который у нас разрабатывается с 92–го года. Он имел разные названия: закон о коррупции, закон о противодействии коррупции.

Е.Ф. – То есть он до сих пор разрабатывается и разрабатывается, а, как говорится, "воз и ныне там".

С.З. – Да. Это должен быть концептуальный и консолидирующий закон, который бы, в конце концов, определил, что такое коррупция, потому что мы до сих пор даже с терминологией до конца не разобрались. У нас понятие коррупции обычно сводится к взятке. На самом деле это не только взятка. Это целый ряд проявлений со стороны государственных служащих, направленных на использование своих властных полномочий в личных целях.

Е.Ф. – Но на самом деле, видимо, это зависит еще от того, насколько просто можно решать проблемы тем же предпринимателям. Ведь в той же Америке зачастую чиновничий аппарат не принимает решения о том, разрешить или не разрешить. Он выполняет только функцию. То есть основные составляющие того же бизнеса работают автоматом. У нас же все лежит на чиновнике. То есть чиновник скажет: "позволяю" или скажет: "не позволяю". Поэтому предпринимателю проще принести деньги или сделать еще какие то определенные вещи, например, взять чиновника в долю. Но в итоге же страдают государственные интересы. Ведь он принимает решение, не исходя из интересов государства, а исходя из своих собственных интересов. То есть не является ли выходом из этой ситуации упрощение "чиновничьей машины"?

С.З. – Да, конечно. Один из вариантов, наиболее действенных и перспективных, это лишить чиновника части полномочий. В этом направлении делаются определенные шаги. Могу назвать, например, отмену лицензирования ряда видов деятельности, в том числе такого важного вида деятельности, как строительство. Принятие закона о саморегулирующихся организациях, на которые возлагаются вопросы сертификации и допусков тех или иных организаций. Формы здесь пока не до конца ясны. Они, видимо, еще будут разрабатываться и, что называется, идти от жизни. Но тем не менее многие вопросы, связанные с участием тех или иных компаний на рынке, допустим, я привожу пример – строительство, будут решаться именно в рамках такого рода общественных организаций. Соответственно чиновники лишаются целого ряда полномочий. Конечно, это один из шагов для того, чтобы бороться с коррупцией. Хотя, если говорить об американских чиновниках, я могу немного поделиться своим опытом. Мне приходилось работать с американскими чиновниками. На самом деле у них очень большой объем полномочий. Я бы даже сказал, что у них больше полномочий, чем у российских чиновников. Зачастую они могут решать вопросы на свое усмотрение. Казалось бы, что можно было бы ожидать большего произвола, но никакого произвола нет. Все вопросы решаются по уму. Предпринимательский климат в Америке – один из лучших.

Е.Ф. – А за счет чего это происходит?

С.З. – Как раз за счет того, что за чиновниками и со стороны общества, и со стороны других чиновников, которым это вменяется в обязанности, осуществляется очень тщательный и законодательно обоснованный контроль. Поэтому там особо не развернешься. Я уже говорил о контроле над расходами. Любой налогоплательщик может поинтересоваться, что чиновник приобрел. В Японии сейчас разрабатывается законопроект, согласно которому каждый японский чиновник должен будет отчитаться в расходах в размере одной йены. Одна йена – это примерно 23 копейки. Вот такая степень общественного и законодательного контроля.

Е.Ф. – Как вы считаете, мы когда–нибудь в нашей стране придем к тому, чтобы чиновник отчитывался за 23 копейки?

С.З. – А что нам мешает? Я не понимаю. Последние четыре года произошла полная консолидация власти. У нас был очень популярный президент. У нас был парламент, полностью солидарный с нашим президентом. Там главенствовала и до сих пор главенствует пропрезидентская партия. Все законопроекты, которые выносились администрацией президента в государственную думу, принимались. Причем принимались без проволочек. Почему среди этих всех законопроектов не было одного, напрямую касающегося темы коррупции?

Е.Ф. – И как вы ответите на свой собственный вопрос?

С.З. – Вот опять возвращаемся к вопросу о политической воле. Все–таки недостаточно было политической воли.

Е.Ф. – Сейчас выбран новый президент. Хотя он говорит, что будет следовать тому же курсу. Как вы считаете, быть может, есть надежда на то, что такая политическая воля будет проявлена? На словах–то она есть. Но на деле?

С.З. – Новый президент неоднократно касался темы коррупции. Он даже говорил о том, что борьба с коррупцией должна стать одним из национальных проектов. Но пока сложно что–то сказать. Пока все эти разговоры и рассуждения на тему борьбы с коррупцией – словно волны, поднимаются каждый раз перед выборами. После выборов все успокаивается и, как правило, ничем не заканчивается. Я очень надеюсь, что на этот раз будет не так. Я очень надеюсь, что на этот раз заявленное не разойдется с реальными делами, что будут приняты необходимые законы и будет законодательная база, а главное, появится та самая политическая воля.

Е.Ф. – Но мы все–таки говорим о том, что нужно сделать сверху. А что делать снизу? Вот мы говорим, что не развито гражданское общество. Хорошо, если есть идея сверху развить это общество. Но ведь снизу каждый человек тоже должен приложить какое–то усилие.

С.З. – Конечно, это к вопросу о правовом нигилизме и правовой культуре.

Е.Ф. – О чем, кстати, Медведев тоже упоминал.

С.З. – Совершенно верно. Я говорю буквально его словами. Есть не очень хорошая историческая традиция, которую надо ломать.

Е.Ф. – Но, к сожалению, "Мертвые души" Гоголя до сих пор актуальны, как будто ничего не изменилось. Ведь сколько мы будем говорить о своем менталитете именно в таком, отрицательном плане. Как–то надо же меняться.

С.З. – Я могу только выразить свое полное согласие с вашим заявлением о том, что надо меняться. Наверное, каждый гражданин России должен внести свою лепту в борьбу с коррупцией, если мы действительно считаем это национальной проблемой.

Е.Ф. – Я напомню, что слово "коррупция" переводится как "разрушение". Разрушение государства, поскольку решения принимаются представителями государства.

С.З. – Да. Коррумпированный государственный аппарат просто работает неэффективно. Коррупция – это разрушение. Можно еще перевести как "ржавчина". Это ржавый, неэффективный, устаревший государственный аппарат. Это чиновники, которые занимаются не решением государственных проблем или проблем общества, а самообеспечением. Поэтому ожидать какого–то рывка, развития без решения проблемы коррупции, конечно, не приходится.

Е.Ф. – Ну что ж, будем надеяться, что будут применены "нержавеющие" методы, для того чтобы бороться с этой ржей, которая разъедает наше государство. Будем надеяться на лучшее.